政府工作报告解读|周月秋：促增长与激活力的导向和策略

李克强总理在今年的《政府工作报告》中，确定了财政政策、货币政策、就业政策等调控政策的总体要求和政策取向，明确了确保经济运行在合理区间、激发市场主体活力等十项重点工作。作为指导2019年经济和社会工作的文件，《政府工作报告》其重要性不言而喻。日前，工商银行城市金融研究所所长周月秋接受本报记者采访，就《政府工作报告》（以下简称《报告》）进行了解读。

周月秋：2019年是新中国成立70周年，也是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年，做好经济工作至关重要。2019年GDP增速目标为6.0%~6.5%，继2017年和2018年连续两年将GDP增速目标定在6.5%左右之后，今年和2016年一样，将增长目标重新设置为一个区间，个人认为，既是守住底线的需要；也是为转型提供空间的需要。之所以这么看，基于三个方面的理解：

一是2018年GDP增速创下多年新低，其中四季度GDP增速是2009年以来的9年新低；从高频数据看，2019年1-2月经济依然偏弱，指向经济下行压力未消。区间目标下，必须严防经济滑落6.0%。二是与2018年底中央经济工作会议时隔3年重提“保持经济运行在合理区间”相衔接，实际上，2019年初各省两会的GDP目标同样是普遍调降并保持合理区间。三是表现出经济发展不再追求过高增速，排除大水漫灌、强拉投资的做法，更强调实质转型。

2019年CPI增速目标3%，与过去4年保持一致，反映出通胀控制压力不大。实际上，2018年四季度以来，商品价格大幅下降，PPI下行，看起来CPI非食品价格也将随PPI下行，加之2018年各项货币增速均在下滑，预示2019年各项物价指数大概率继续下行，通胀风险不大，3%的目标实际预留了一定空间。

今年稳就业成为稳增长的首要任务，就业优先政策首次被置于宏观政策层面，提出“就业优先政策要全面发力”。与2018年《报告》仅在第九项重点工作“提高保障和改善民生水平”中提及“着力促进就业创业”相比，提升到优先和全面发力的高度。《报告》同时还提出，调查失业率目标从5.5%以内调为5.5%左右，说明今年的就业压力不小、结构性矛盾也不小。

周月秋：今年货币政策基调与2018年表述一致，但含义更加丰富。一是虽然两年都要求“松紧适度”，但今年删去了“保持中性”。二是虽然同样要“把好货币供给总闸门”，但今年强调“有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题”。三是虽然同样未提M2、社融增速目标，但强调“要与国内生产总值名义增速相匹配”。其中，首次提出M2匹配性增速，这一提法可以理解为包括两方面含义：

一方面，从稳定杠杆率和支持实体经济角度，货币增速不能太高，特别是不能显著高于经济增速，货币应切实投放到实体经济当中，减少空转。随着去杠杆部分目标的实现，2018年GDP增速、M2增速、社融增速已经出现较为明显的收敛趋同走势。另一方面，货币增速也不能太低。去年末，M2增速（8.1%）还处于历史较低水平，至少与名义GDP增速（9.7%）相比是偏低的。未来与增速相比，更需要灵活运用货币政策，适当投放基础货币，疏通信用货币传导渠道，适当拉动货币供应量增长。如《报告》强调的深化利率市场化改革、运用存款准备金率、降低实际利率水平，引导金融机构降低贷款成本，精准有效支持实体经济。这都意味着，去杠杆正逐渐转向稳杠杆，从宽货币到宽信贷的传导有望兑现。

2018年，规模以上工业企业利润总额接近2014年水平。在继续解决货币政策传导效率，解决融资难、融资贵问题的同时，还必须用好财政政策手段，通过减税降费为企业降成本，稳住经济发展大局。《报告》提出，2019年积极的财政政策要加力提效，赤字率目标从去年的2.6%上调至2.8%；赤字目标从去年的2.38万亿上调至2.76万亿元。具体而言，积极财政体现在两方面：

一是更大规模减税降费。全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。一方面，深化增值税改革，继续推进税率三档并两档，继续向税制简化方向迈进。制造业增值税率16%降至13%，交运、建筑业增值税率由10%降至9%，6%档的税率不变，确保所有行业税负只减不增；另一方面，降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可从20%降至16%。

二是基建投资托底经济。融资方面，2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，较去年增加8000亿元，创4年来最高环比增量。投资方面，2019年完成铁路投资8000亿元，较去年增加680亿元；公路水运投资1.8万亿元，较去年持平；再开工一批重大水利工程。此外，围绕基建投资，今年还配合加大中央预算内投资安排（5776亿元，比去年增加400亿元），创新项目融资方式，吸引民间资本。

周月秋：这意味着供给侧结构性改革已进入下半场，从做减法转向做加法，重心是降成本和补短板。

十大工作目标中未提及供给侧结构性改革，但在第二大目标“激发市场主体活力”中强调要推动降低制度性交易成本，对应“降成本”，具体内容包括简化审批、优化服务、公正监管、降低涉企收费等方面。而就第三、第四大目标“培育壮大新动能”、“持续释放内需潜力”来说，前者强调传统产业改造提升、新兴产业加快发展、提升科技支撑能力；后者强调推动消费稳定增长、合理扩大有效投资，都对应于“补短板”。落脚点分别是技术独立和市场独立，个人认为，这既是新旧动能转换“战略机遇期”的体现，也是应对中美贸易摩擦的必然选择。

“降成本”的关键是通过“放管服”改革，降低制度性交易成本。比如深化增值税改革、深化电力、公路体制改革和继续清理规范行政事业性收费等降成本；在全国推开工程建设项目审批制度改革，使全流程审批时间大幅缩短；推行网上审批和服务，加快实现一网通办、异地可办，使更多事项不见面办理和“最多跑一次”。

补短板的关键是坚持创新引领发展，提升科技支撑能力，培育壮大新动能。如加大基础研究和应用基础研究支持力度，强化原始创新，加强关键核心技术攻关；健全以企业为主体的产学研一体化创新机制；扩大国际创新合作；打造工业互联网平台，拓展“智能+”，为制造业转型升级赋能。

周月秋：《报告》提出，2019年要“深化重点领域改革，加快完善市场机制”，目的是“把市场活力和社会创造力充分释放出来”。与去年报告相比，改革的落脚点从“基础性关键领域”聚焦“重点领域”，包括国企国资、民企发展环境，以及财税、金融的体制机制改革。针对国企改革，重点是推进混改，完善公司治理结构，深化电力、油气、铁路改革，自然垄断行业实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。针对民企发展环境，重点是坚持竞争中性，构建亲清新型政商关系，保护产权，打造良好营商环境。针对财税体制机制改革，重点是健全地方税体系，稳步推进房地产税立法，规范地方政府举债融资。针对金融体制机制改革，重点是完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重。

值得关注的是，首次提出要推动金融供给侧结构性改革。这延续了2019年2月24日习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时对深化金融供给侧结构性改革的指示要求，包括优化融资结构和金融机构体系、市场体系、产品体系。3月2日凌晨，科创板正式稿出台，定位为补齐资本市场短板的增量改革，服务国家科技强国战略，最大亮点聚焦注册制、严格信息披露、退市制度。科创板的落地实施不仅有利于推动金融资本转化为技术资本，而且将进一步完善我国多层次资本市场，可谓意义重大。尽管仍有操作层面的问题尚待厘清，比如新三板的技术型企业能否转到科创板上市？在科创板成长起来的企业，如果到了一定的体量，需不需要转板？如果不转板，一旦创业板也实行注册制后，如何解决两个市场的功能重叠问题？

《报告》提出，2019年要“推动全方位对外开放，培育国际经济合作和竞争新优势”，以开放促改革。具体包括：促进外贸稳中提质、加大吸引外资力度、推动共建“一带一路”、促进贸易和投资自由化便利化等四个方面。

与去年相比，差异主要体现在三方面：一是层次提升，从“推动形成全面开放新格局”升级为“推动全方位对外开放”。二是外贸格局变化，从稳中向好转为稳中提质，赋予自贸试验区更大改革创新自主权。三是目标定位，从“以高水平开放推动高质量发展”转为“更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”。

周月秋：《报告》延续了十九大报告、“十三五”规划对于区域发展战略的要求，将京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设作为区域战略的重中之重。但同时明确提出，坚持以中心城市引领城市群发展，将长三角区域一体化上升为国家战略。这标志着都市圈时代的来临。未来一、二线城市在引领区域发展方面将发挥更加明显作用，仍将是人口的主要流入区域。

为落实区域发展战略，《报告》提出同时做好两方面工作：一是大中城市将进一步放宽落户限制。截至2019年2月末，发布人才引进与落户等政策的城市已经超过20个。二是继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造。由于2019-2020年棚改目标平均为437万套左右，而部分省市2019年棚改目标也较2018年减少，未来三、四线城市棚改退潮是大势所趋。

《报告》肯定了2018年“改革完善房地产市场调控机制”，2019年要“落实城市主体责任，改革和完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展”，延续了2018年中央经济工作会议精神“因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”。这意味着2018年“控房价”成效显著，2019年“稳房价”是基调，并将通过三方面举措实施落地：一是中央加强地方考核和问责，地方有更大的“因城施策”自主权，将平衡“稳增长、保财政和房价上涨”压力，适度修正前期调控。如限价、限售、限签政策，在市场高温时起到迅速刹车的作用，随着市场平稳，根据市场进行调整。二是涉及土地、租赁、保障的改革政策延续并长期实施。如在一线城市增加共有产权房和租赁住房供应、创新土地出让模式逐步替代“价高者得”的传统招拍挂模式。三是健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。报告与去年表述一致，意味着房地产税改革仍将在立法环节充分论证，充分授权、分步推进。但随着城市化推进和存量房时代逐步来临，以“开发交易”环节收入为主的土地财政将难以为继。加之叠加减税降费，地方财政压力进一步凸显，未来房地产税推出的时间表将加快。